1g2312

4 A QUESTO AGRRIA NO CONTEXTO HISTRICO E CONSTITUCIONAL DA REPBLICA

Cludio Thoms Bornstein (COPPE/UFRJ)

(Trabalho baseado em A Questo Agrria: Crise de Poder e Reformas de Base 1930-64, por Aspsia de Alcntara Camargo).

1) Ao longo da histria brasileira pode-se verificar uma estreita vinculao da classe poltica com os interesses agrrios dominantes. A conseqncia foi a garantia da manuteno do monoplio da terra, bem como um alheamento do campesinato do jogo do poder.

2) De forma geral possvel dizer que o Executivo, mais sujeito presso das massas e mais vido em realocar as alianas a fim de ampliar as suas bases, quem tem tomado, ao longo da histria, as iniciativas mais contundentes para reformulao da estrutura agrria. Estas medidas esbarraram sempre em slidas resistncias tanto da sociedade civil como do Congresso, este ltimo sede das representaes regionais.

3) Na primeira fase da Repblica, verticalizam-se as relaes sociais, consolidando-se a liderana do chefe regional nos Estados e do coronel nos municpios, atravs de bem montadas mquinas polticas que praticamente feudalizam o campesinato, tornando-o totalmente dependente de uma poltica de clientela que, sob condies de lealdade e conformidade absoluta, lhe delega o usufruto parcial da terra.

Nesta fase verifica-se a total dissociao entre as formas de protesto rural e a contestao urbana. Nem o movimento operrio nascente, nem os tenentes, sensibilizam-se com os bandidos cangaceiros. O bando de Lampio, quando em contato com a Coluna Prestes, no Nordeste, ou lhe indiferente ou a hostiliza.

4) Dentro da Revoluo de 1930 dois processos estiveram, desde o incio, em curso: uma tendncia mais renovadora e combativa que se dispunha, ainda que difusamente, a mudar a ordem social, mesmo ao preo de sacrificar a democracia, e outra, restauradora e corretiva, preocupada em garantir a legalidade constitucional. Dentro da primeira tendncia encontra-se por exemplo o programa do Clube 3 de Outubro, onde a questo agrria analisada com especial destaque. Diz o programa, que deve o governo reduzir ao mnimo possvel todas as formas de latifndio, especialmente nas faixas de territrios prximas ao litoral e s vias de comunicao. Cabe ao Estado um papel estratgico na redistribuio da propriedade, estimulando a utilizao social das terras, a fim de que, depois de revertidas ao patrimnio coletivo possam ser utilizadas na localizao de ncleos coloniais cooperativos.

Antecipando as discusses polticas que se faro sob a gide da Constituio de 1946, os tenentes esclarecem que no conceito de propriedade no se pode sobrepor o interesse individual funo social. Prevem uma legislao uniforme para regular o exerccio do direito de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, segundo o valor dos bens que seriam avaliados pelos ltimos impostos pagos. Quanto funo social da propriedade, poderia ser estimulada atravs de imposto territorial. Previa-se tambm imposto especial sobre o arrendamento de terras firmado no princpio de que s quem trabalha a terra digno de lhe usufruir os proventos. Previa-se ainda a criao de um Tribunal de Terras, cuja finalidade seria resolver litgios relativos ao domnio, posse e explorao do solo, O proletariado agrcola seria, segundo o mesmo programa, automaticamente beneficiado pela legislao trabalhista, que deveria ser estendida aos trabalhadores do campo.

Nas discusses da Assemblia Constituinte de 1934, as idias avanadas do Clube 3 de Outubro encontram-se j diludas por uma preocupao de carter constitucional que deve guardar um nvel de generalizao suficientemente grande que garanta um documento bsico e norteador. Por exemplo, a emenda definindo a funo social da propriedade e prevendo a expropriao por utilidade pblica no foi aprovada.

Com o fechamento do Clube 3 de Outubro e a instaurao de uma nova ordem legal, com a Constituio de 1934, as reivindicaes tenentistas afastam-se dos centros do poder e deciso poltica, e transferem-se para as reas mais mobilizadoras e conflituosas que se formam com a Frente Popular de 1935.

5) O programa definido pela Aliana Nacional Libertadora, embora d nfase maior luta contra o imperialismo e o fascismo, tal como a suspenso do pagamento da divida externa, nacionalizao das empresas estrangeiras, destaca tambm em seu programa a proteo dos pequenos e mdios proprietrios e lavradores e entrega das terras dos grandes proprietrios aos camponeses e trabalhadores rurais que a cultivam. Ao contrrio do Clube 3 de Outubro, que pleiteava transformaes poltico-sociais em termos de um programa de governo, a ANL apresenta suas reivindicaes em um contexto conflituoso de luta poltica que se desenvolve sob forma de presso mobilizadora de grupos civis organizados em torno do lema Terra e Liberdade.

6) Do confronto entre duas vertentes tenentistas de direita e de esquerda, que se desenvolve de forma aguda entre 1935 e 1937, resulta uma instvel e complexa correlao de foras que induz ao reforamento do Exrcito como instituio de controle, e do poder pessoal de Vargas como hbil manipulador de conflitos. Esta tendncia culmina com o pacto entre o poder civil e o Exrcito que se consubstancia com o Golpe de 1937. A desmobilizao poltica imposta autoritariamente, favorece o adiamento de medidas at aquele momento defendidas por diferentes atores polticos em bloco. Em outras palavras, o Estado habilmente dilui conflitos. Visivelmente, o poder central filtrara as medidas tenentistas incorporando apenas propostas residuais incuas ou facilmente digerveis. Da herana tenentista restaram tmidos projetos de colonizao, as chamadas colnias agrcolas nacionais. Os trabalhadores rurais no podero usufruir, como os trabalhadores urbanos, das prerrogativas das Leis Trabalhistas segundo a consolidao das Leis do Trabalho de 1943.

7) Com o processo de redemocratizao que derruba o Estado Novo, e convoca as eleies presidenciais de 1945, inaugura-se um novo ciclo da histria brasileira. A Constituio de 1946, texto regulador que orientar a atividade potico-institucional do pas at 1964, d ao Congresso enorme poder de deciso no jogo poltico. No entanto, ao abrir-se o jogo poltico, o que ocorre a rearticulao das representaes municipais e regionais, e o reativamento do fenmeno coronelista. Se o Estado Novo no o inibe, mas o controla, na nova ordem democrtica, a disputa eleitoral espontaneamente atribui papel relevante na vida poltica aos que detm o domnio real das clientelas rurais e municipais.

Como saldo antipopulista do governo Dutra temos a Constituio de 1946, temerosa do intervencionismo estatista e das desapropriaes (no Artigo 141 16 introduz-se severa inovao que determina para o imvel desapropriado a prvia e justa indenizao em dinheiro).

Em junho de 1947 o governo Dutra encaminha ao Congresso projeto de Reforma Agrria. Apesar da orientao privatista que domina a proposta, sob outros aspectos a Lei Agrria era bastante severa: descartava o principio prezado pelas classes produtoras de que a Reforma deveria comear pelas terras devolutas, defendia a necessidade premente de incrementar a produo de alimentos pelo estmulo lavoura de subsistncia e recomendava a desapropriao de terras improdutivas e produtivas para diminuir a incidncia da grande propriedade monocultora. Tambm nesse caso o Legislativo foi omisso, e o projeto morreria nas mos do Deputado Joo Mangabeira, seu relator.

8) Em 1950 a Igreja inicia um movimento de reao ao status que com as primeiras tentativas de recuperao de sua tradicional audincia rural, numa tentativa tambm de procurar antecipar-se Revoluo.

9) Durante o segundo perodo de Vargas retomam-se as iniciativas de reformulao agrria pela via estatal. Elas fazem parte de um contexto populista mais amplo que visa mobilizar a populao rural e atra-la rbita do governo, criando novos e slidos vnculos entre o Lder e as Massas.

As Diretrizes para uma Reforma Agrria no Brasil aprovadas pelo presidente da Repblica em 1952 procuram contornar os obstculos constitucionais que determinavam o pagamento das desapropriaes pelo prvio e justo valor em dinheiro (Art. 141 16), estabelecendo o valor histrico (preo que a terra foi adquirida com o acrscimo do valor das benfeitorias e juros bancrios) como base da indenizao.

Ainda no perodo de Vargas, o governo envia ao Congresso o projeto de lei de desapropriao por interesse social que visava definir os casos em que o poder pblico poderia desapropriar por interesse social (veja Art. 147) . O projeto, como tantos outros, permaneceu esquecido na Cmara at a sua reativao em agosto de 1962.

10) A incluso da Reforma Agrria em um futuro programa de governo, surge, na campanha de 1955, como iniciativa do PTB. O programa prev a extino de latifndio improdutivo, amplo crdito para a formao da pequena propriedade e extenso da legislao trabalhista e previdenciria ao campo. Durante a campanha Juscelino Kubitscheck assegura no entanto o respeito Constituio e propriedade, assegurando que as medidas tomadas limitar-se-iam taxao progressiva do latifndio improdutivo e a expanso do crdito agrcola.

11) A tnica do governo Kubitscheck recai sobre um intenso programa de industrializao, siderurgia e transportes, atravs do Programa de Metas. No que toca o setor agrcola, o empenho no pode ser o mesmo. As dificuldades polticas que marcam a campanha presidencial e o incio do perodo de governo tornaro inoportuna a criao de novas reas de atrito que enfraqueceriam o Presidente dentro de seu prprio partido. A poltica do possvel parece ter sido a de conseguir da faco ruralista do PSD uma posio de neutralidade diante do

Programa de Metas, em troca da conservao das relaes sociais no campo.

Em junho de 1957, durante o governo de Juscelino, fragorosamente rejeitado no congresso o projeto que estende as leis trabalhistas ao campo.

Uma nova mentalidade emerge cena poltica com a tomada de conscincia que se delineia ao final do perodo juscelinista, favorvel a amplas reformas de estrutura, as reformas de base.

As organizaes camponesas se expandem durante o perodo Kubitscheck, indiretamente favorecidas por um clima de abertura e tolerncia. Emerge uma conscincia camponesa, transformando amplas massas difusas em provveis e potenciais atores polticos.

12) No controvertido perodo de governo do Presidente Jnio Quadros, freqente que se aponte como contradio bsica e fatal, a existncia de uma poltica interna conservadora contraposta a uma poltica externa de no-alinhamento, ou progressista. Uma reviso histrica dos curtos sete meses do governo Quadros indicam, no entanto, a profundidade de algumas modificaes que pretendia introduzir e que o conduzem, seja por inconformismo, seja por presso, renncia. Posta a questo nestes termos, o desequilbrio entre a poltica externa e interna de Jnio Quadros se reduz e a renncia perde seu carter arbitrrio e caprichoso. A preocupao com a questo agrria, e com outras medidas de reforma aparece organicamente ligada projeo internacional brasileira e questo de sua soberania, reforando a concepo de que seria indispensvel um slido respaldo interno para que o pas definisse as bases de sua vocao hegemnica.

A 3 de agosto Jnio Quadros refora publicamente a proposta de Jos Joffily (PSD), que prev indenizao das terras desapropriadas segundo o valor declarado para fins de imposto territorial (e por isto mesmo artificialmente baixo), sugerindo tambm a determinao de zonas prioritrias para reforma agrria, sob forte tenso social. Pouco antes Quadros havia tomado medidas relevantes para a extenso do crdito ao pequeno produtor.

No entanto, as contrapresses rapidamente se organizam e a 23 de agosto de 1961, poucos dias antes da renncia de Jnio, a bancada do PSD rejeita, sob o aspecto constitucional, o projeto de Jos Joffily de Reforma Agrria, cortando sua possibilidade de discusso em plenrio.

13) Se a nota dominante do perodo janista foi marcado por uma forte porm difusa conotao reformista, pelo compromisso inovador, faltando-lhe porm o respaldo necessrio de uma composio de foras mais afinada com sua estratgia poltica, Joo Goulart, em sentido inverso, alado ao poder no bojo de um rgido sistema de alianas, de pretenses hegemnicas, programaticamente comprometido com o nacionalismo e o trabaIhismo herdado de Vargas, mas ainda frgil e partidariamente instvel.

Goulart, como Quadros, atravessou em seu curto perodo de governo grave crise de legitimidade, o segundo por excesso, o primeiro por falta. Foram ambos vtimas de um processo que delegou a um uma quase unanimidade que no se fez acompanhar dos necessrios instrumentos de poder e a outro uma prvia e ampla margem de desconfiana que o obrigou a assumir o governo sob tutela do congresso e sob a vigilncia das foras que tradicionalmente o hostilizam. Assim, se Jnio cai por impossibilidade de instrumentalizar um amplo espectro de foras aliadas, e por superestimar os seus prprios recursos, excessivamente valorizados por uma legitimidade previamente concedida, Jango se deixa conduzir por uma paralisante asfixia que no o deixa governar, e que o fora a buscar neutralidade ou apoio ora nas esquerdas, ora nas reas de centro em uma perigosa oscilao que reduz gradativamente suas reas de apoio.

Em diferentes contextos, Goulart e Jnio optaram, ao final, por solues de emergncia. Jnio procurando na via bonapartista desmobilizadora, e de reforamento do Estado, um encaminhamento para a crise. Jango buscando, talvez, em uma possvel via peronista, de mobilizao e enquadramento, o e poltico que no conseguira obter pelos canais institucionais legais. O carter convulsivo, transparente, pblico e popular de um a contrapartida do desfecho palaciano, controvertido, secreto do outro.

No governo de Jango grande prioridade dada s reformas, em especial reforma agrria.

Quanto poltica agrria dois problemas concernem o cerne das discusses durante o governo Jango. O primeiro relacionado com a questo fundamental de saber que tipo de reforma agrria implementar, isto , quem beneficiar e a que nvel, em detrimento de que foras sociais e polticas. O segundo refere-se s frmulas institucionais do seu encaminhamento, e aos instrumentos jurdicos disponveis para execut-la atravs de alianas que tornem seus custos sociais politicamente viveis.

14) O texto final do Estatuto da Terra que ser aprovado pelo Congresso e regulamentado no governo Castello Branco, encaminhado a Tancredo Neves em janeiro de 1962 e reconhece a imperiosa necessidade de se dar nova estrutura agrria ao pas, consagrando-se, ao lado do direito individual da propriedade, o condicionamento do seu uso ao bem-estar social. Sugere medidas que regulem a parceria e o arrendamento (limitando o preo anual da terra a 10% do valor do imvel, e a quota do proprietrio a 20% da produo, estipulando prazos contratuais mnimos de 3 anos, alm de liberar o trabalhador da obrigatoriedade de venda da sua produo ao proprietrio) e estendam a legislao trabalhista ao campo. A desapropriao por interesse social limitar-se-ia a terras inexploradas ou mal exploradas, e s beneficiadas por investimentos pblicos ou quelas que fossem indispensveis ao abastecimento dos centros de consumo prximos. Previa-se a manuteno de posseiros em terras por eles trabalhadas h mais de 5 anos.

Em novembro de 1961, sob o impacto do movimento campons em acelerada fase de mobilizao, Jango anuncia a impossibilidade de uma efetiva reforma agrria sem a mudana do princpio constitucional que exige indenizao prvia em dinheiro.

A reao dos proprietrios no tarda. Em numerosas reunies de associaes rurais e classes produtoras em diversos pontos do pais, fixa-se posio que sustenta a obedincia aos preceitos constitucionais, aliada ao interesse prioritrio pelo aumento da produtividade, escoamento das safras, poltica de preos, ampliao de crdito e assistncia tcnica, que seriam os fundamentos de uma verdadeira revoluo agrcola.

Insistindo sobre o carter inadivel das Reformas de Base, Jango pede ao Congresso uma reforma da Constituio de 1946. Com o pedido de Reforma Constitucional, cresce a desconfiana da classe poltica quanto s intenes reais do governo, engrossando os temores de uma reforma agrria radical.

15) Com a consagrao do plebiscito de janeiro e um Congresso renovado, inicia-se um novo momento da gesto Goulart.

Em meio a contradies e incertezas, a Reforma Agrria vem pauta como o primeiro item das Reformas de Base, carro-chefe e da ofensiva de maro de 1963. Nas diversas verses do anteprojeto que circulam poupava-se de desapropriao as unidades de tipo familiar e os estabelecimentos agrcolas istrados diretamente, independentemente do tamanho da propriedade, desde que seus rendimentos no ficassem aqum da mdia da regio. Para evitar os protestos contra as indenizaes fixadas segundo declaraes para fins do imposto de renda, insere-se no anteprojeto, um critrio conciliador, embora bastante ambguo, segundo o qual o expropriamento poderia calcar-se tambm nas declaraes do imposto territorial ou na consagrada avaliao judicial. Em 15 de abril de 1963, Bocaiva Cunha apresenta Cmara em nome do governo, emenda constitucional que visava tornar financeiramente vivel a Reforma Agrria. Ela alterava a forma de indenizao nos casos de desapropriao por interesse social; revia portanto o famoso 16 do Art. 141 que garantia ao imvel desapropriado a prvia e justa indenizao em dinheiro. Desta maneira procurava-se corrigir a antiga contradio presente na Constituio de 1946 entre o Art. 141 que beneficiava o proprietrio em caso de desapropriao (no distinguindo entre desapropriao por utilidade pblica e desapropriao por interesse social), e o Artigo 147 que determinava em uma linha mais progressista, o condicionamento da propriedade ao bem-estar social, podendo-se promover a justa distribuio da propriedade com igual oportunidade para todos. Bocaiva Cunha propunha que para promover o bem-estar social, as indenizaes se fizessem com ttulos da dvida pblica.

O impacto da proposta, por seu contedo implicitamente radical, contribuem para exacerbar a oposio ao governo. Por parte da UDN e do PSD a proposta sofre duras crticas. A emenda Bocaiva Cunha acaba rejeitada em uma comisso especial do congresso. Baleeiro (UDN) em seu parecer insiste na possibilidade de aproveitamento das terras pblicas e na necessidade de um cadastro rural que torne possvel a tributao progressiva, condenando a lavoura de subsistncia como invivel e como obstculo ao desenvolvimento e argumentando que a elevao do nvel de vida das populaes rurais depende do aumento geral da produtividade e no de medidas demaggicas, economicamente inviveis. A 7 de outubro de 1963 a emenda ser rejeitada em plenrio por 121 votos contra 176, em meio a grave crise militar (revolta dos sargentos), e onda de greves deflagradas pela CGT.

A derrota parlamentar converte-se em grave revs poltico, que marca, tanto para a oposio de direita quanto para os radicais de esquerda o esgotamento de um projeto de reformismo constitucional. O Congresso o limite para a aprovao das reformas, e tal como j o previra Jnio Quadros, o palco onde se exerce o seu poder de veto. Fica evidente que a histrica aliana PSD/PTB, no que se refere questo agrria est esgotada, alimentando inabalveis desconfianas entre o PSD e o governo.

Para a esquerda o veto da comisso especial a senha que d incio a uma campanha de presso nacional contra o congresso e a favor das reformas de base. A mobilizao no surte porm os efeitos desejados e a presso popular fraca.

Barrada a poltica de redistribuio de terras pelo ime no congresso, o governo, em contrapartida, aumenta o apoio institucional aos sindicatos. Cresce geometricamente o nmero de sindicatos rurais, criando-se a CONTAG. Radicaliza-se o processo, culminando com conflitos entre trabalhadores e latifundirios, com grandes greves do setor aucareiro do governo Arraes e com invases de terras.

16) No histrico Comcio das reformas, Goulart assina decreto que considerava de interesse social e portanto, desapropriveis os imveis de mais de 500 ha situados nos 10 quilmetros margem das rodovias, audes e ferrovias. Tornando em princpio desapropriveis terras que no poderiam s-lo por carncia de recursos, Goulart congela na prtica as propriedades ameaadas, reduzindo involuntariamente as suas possibilidades de venda. Desta forma, definitivamente, unifica contra si e contra o regime a heterognea mas organizada classe dos proprietrios. Somados aos no menos organizados interesses norte-americanos, que conspiram atravs da Embaixada, e ciso militar, que se agrava com o colapso de soa estrutura hierrquica, os setores da velha oligarquia agrria, em pnico, urdem com eles o inevitvel desfecho.

17) Restabelecido o equilbrio de poder, com o regime militar, o governo Castello Branco aprova afinal o Estatuto da Terra com emenda constitucional. O 16 do Art. 141 a a prever o caso de desapropriao por interesse social, itindo no 1 do Art. 147, exceo indenizao em dinheiro. Neste ltimo pargrafo ite-se a indenizao em ttulos especiais da dvida pblica.

Pode parecer paradoxal que um governo militar com ntida conotao conservadora conseguisse aprovar medidas que governos mais progressistas (como Goulart) no conseguiram instituir. O esvaziamento de rgos com finalidades reformistas e a desmobilizao dos sindicatos camponeses, eliminava no entanto a presso popular que poderia conduzir aplicao prtica das medidas constitucionais. Tratava-se portanto de um mero ato de hipocrisia. Quando a constelao de foras elimina o perigo de uma reforma agrria para as classes dominantes, o governo cria mecanismos legais que a possibilitam.